深圳规划建设40年发展历程中的城市设计思维

本文载于《城乡规划》2019年第五期

摘要

Abstract

作为按照规划建设起来的年轻城市，深圳的城市规划发展历程也是中国改革开放 40 年的缩影，大致经历了由规划体系主导、规划制度主导及规划管理主导三个主要时期。

其城市设计实践也随之经历了萌芽感性、规范理性、价值回归以及品质活力四个主要阶段，这与我国城市设计的发展脉络基本一致，但具有超前性。

在深圳的规划实践中，城市设计思维一直贯穿其中，形成了独特的深圳城市设计经验：①深圳的城市设计从无到有、从空间形态到人居环境系统设计，形成了完整的规划范式；②从技术理性到制度理性，建立了一套成熟的城市设计运作体系，确保规划的实施；③注重与法定规划的技术、管理传导和衔接；④强调城市空间品质、活力的塑造和精细化管理。

作 者

赵广英  哈尔滨工业大学 ( 深圳 ) 建筑学院博士研究生，深圳市城市规划设计研究院有限公司主任规划师，高级工程师

单  樑  深圳市城市规划设计研究院有限公司副院长，城市设计总监，教授级高级工程师

宋聚生  哈尔滨工业大学（深圳）建筑学院执行院长、教授

李  晨  深圳市城市规划设计研究院有限公司总师室主任、副总规划师，教授级高级工程师

自中华人民共和国成立至今，城镇化的成就举世瞩目，1949 年到2018 年，城镇人口占总人口的比重( 城镇化率 ) 从 10.64% 迅速增长至59.58%，2018年中国城镇常住人口达到了 8.31 亿人 ，70 年间增长了约7.5 亿人。特别是改革开放以来，全国建制镇的数量，从 1978 年的 2173个快速增长到2018 年的 1.81 万个，40 年增长了 7. 6 倍，城镇化率增长了41.66%（1978 年为 17.92%）。

相应地，城乡规划也分别从空间规划、土地价值研究、城市竞争力提升、城乡统筹、可持续发展和公共政策制定等领域，规范城乡建设的秩序，发挥了巨大的作用。然而，不可否认，我国城市一定程度上出现了千城一面、城市特色消失等问题。

目前，满足人民日益增长的美好生活需要已经成为我国社会的主要目标，如何加强城镇建设中的精细化管理，提高规划建设品质，落实“以人民为中心”的规划设计理念，已经成为行业发展的核心问题。

城市设计与城市规划同根同源，作为一种城市规划思维存在已久，基本是伴随着城市规划思想的产生就一直存在，这是由规划工作的空间属性决定的。通过“设计”的思维，审视城市规划对空间形态的安排，对空间秩序的塑造、空间功能的布局及与空间对应的社会、人文活动的组织，能够更为全面、合理地布局空间方案，对更好地理解规划编制、管理逻辑都有着非常现实的指导意义。

深圳，作为改革开放的“试验田”“排头兵”“中国特色社会主义先行示范区”，40年来，始终坚持以城市设计引领高质量规划建设，在国内率先建立了完整的城市设计管理制度，营造了技术创新土壤，进而培育出具有广泛影响力的设计生态。坚持以城市设计引领高质量城市建设，有效地支撑了社会经济的发展，促进了城市环境品质的提升和美好城市环境的建设。

因此，总结深圳改革开放以来规划历程中的实践经验，特别是城市设计思维在规划建设中的作用，有助于进一步提升深圳城市设计的学术与实践水平，充分发挥深圳城市设计经验对全国的先行示范作用；有助于理顺城市设计与城乡规划、城镇建设及规划管理的逻辑关系，探索城市环境品质提升的技术路径。

01

深圳城市规划 40 年发展历程

1.1  城市规划发展的三个阶段

深圳 40 年的城市规划发展，大致经历了由规划体系主导（1980—1986年）、规划制度主导（1987—2008 年）及规划管理主导（2009 年至今）三个主要时期。

1980 年，规划管理工作恢复，作为第一个经济特区，深圳在成立之初就制定了高标准、与世界接轨的现代化规划技术体系，从宏观的《深圳经济特区总体规划》到微观的开发建设条件，“三阶段、五层次” 的规划技术体系确保了城市规划开局的成功。

1987 年后，深圳率先进行了土地使用制度的改革，1989 年以市场机制为特点的房地产制度建立，市场经济得到蓬勃发展，深圳着手建立现代化的规划管理制度。历经十年探索 “控制性详规”后，1998 年《深圳市城市规划条例》颁布实施，确立了以“法定图则”为核心的法制化管理制度，城市规划全面进入规划制度主导时期。

 2005 年，“土地、空间等难以为继” 的问题日益尖锐，以 2009年公布的《深圳市城市更新办法》为标志，深圳正式进入存量优化的规划时代。

随后《深圳市城市更新办法实施细则》《深圳市城市更新单元规划编制技术管理规定》等大量的规范性文件相继颁布，对存量空间实施精细化的规划管理，成为规划主管部门的核心业务之一。城市规划政策、精细化管理、城市功能修补和生态修复等问题逐步成为规划的核心问题，城市规划进入以规划管理为主导的新阶段。

1.2  深圳 40 年城市规划建设经验

作为复杂的巨系统，城市规划建设的演变机理和成因极为复杂。

首先，深圳的发展离不开改革开放以来宏观政策的倾斜和特殊的地理、地缘优势。作为经济特区，其在土地出让制度、产业经济制度、房地产管理制度等领域的创新，均离不开“先行先试”的改革政策；

其次，坚持以规划实施为导向，确立了行动规划的编制思路，强化了制度设计和政策保障；

再次，坚持规划引领城市建设。从1986 版到 1996 版、2010版总体规划，历版总体规划始终坚持“组团式布局的空间结构”，主要路网框架和基本功能布局都具有极强的继承性。此外，建设资金的强力支持和多元利益主体的参与，也是深圳能够将规划落地的重要条件；

最后，深圳城市规划建设取得成功的关键在于坚持以改善美好人居环境为目标。

规划中诸多 “方法论”的根本目的在于服务于人民，促进人居环境“向好”发展。无论是改革规划管理机制、创新规划实施机制、完善规划技术方法，还是近年来开展的保障房建设、海绵城市建设、儿童友好型城市建设等规划创新，规划的根本目标终究要回归到人居环境的建设上来。

总之，深圳 40 年的城市规划建设是深圳地方规划管理工作者的努力与国家宏观政策共同作用的产物，也是改善美好人居环境的目标逐步实现的过程。其经验更多的在于地方规划法规体系、行政管理体系的改革和规划工作体系自身的完善，而对城市整体空间结构、城市规划与设计的管理、城市空间环境品质塑造的关注，始终是规划技术范式发展、编制、审批制度改革的核心问题。

因而，城市设计的思维始终贯穿城市规划发展的各个阶段，并发挥着重要的作用和价值。

1.3  深圳历版总体规划中的城市设计思维

自深圳经济特区设立以来，在深圳历版总规的编制中，组团式结构布局、背山面海、自然与人文串联等城市设计思维一直影响着深圳的城市建设和发展。

1986 版总规全面体现了城市设计思维的融入，深圳依托口岸与各类经济功能区，多点启动建设，寻求经济发展的机会。

规划通过几条关键轴线建立特区空间骨架，成就稳固秩序，奠定了带状组团结构的初始格局，弹性组团具有超强适应性；同时，预留了福田中心区；确定了各具特色的分区并开始谋划超前性设施的布局。

1996 版总规的总体城市设计专项研究，延续了背山面海的组团式特色格局，进一步强化了城市的滨海特色、山水自然景观、城市鱼骨状轴线景观系统以及空间形态秩序。

在编制2010 版总规时，深圳开始面临“四个难以为继”，必须从扩张发展转变为内涵提升，实现绿色、低碳、生态可持续发展，城市规划进入以城市更新、土地整备为代表的存量规划时期。

城市设计继续优化网络组团空间结构，确立了前海新中心、外围新城开发、拥山滨海、连接自然与人文的空间格局，建立了“城市—分区—组团”多级的形态控制体系。

2016 年启动编制的城市总体规划（后更名为“国土空间总体规划”），再次开展了总体城市设计及风貌特色研究，开始关注存量时代总体城市设计对提高深圳城市环境品质的意义。

城市设计思维已经完全融入规划的各项策略中，形成了更具针对性、策略性的规划和实施路径，关注社会的核心矛盾和美好生活本身（图 1 至图 3、表 1）。

图1 《深圳经济特区总体规划（1986—2000）》空间结构图

图2 《深圳市城市总体规划（1996—2010）》空间结构图

图3 《深圳市城市总体规划（2010—2020）》空间结构图

表1 深圳历版总体规划编制背景与核心内容

02

深圳城市设计发展脉络

改革开放以来，深圳的城市设计从服务经济发展到提升空间品质，从专注实体空间到统筹城市营造，走过了持续创新、进化的 40 年。

初期阶段我们称为“萌芽、感性的城市设计”（1980—1993 年），体现为以模仿学习为主，更多的精力投入到空间形象和物质形态的设计上，是以塑造良好的城市空间形象、满足招商引资为导向的项目化、蓝图式方案设计。

随着中国第一个城市设计处的建立，深圳开始了城市设计运作体系的建设，这个阶段其实是“规范理性的城市设计”（1994—2004 年）。

一方面，随着深圳迈入全面扩展的快速城镇化阶段，城市设计主要服务于城市扩展，解决建设需求；另一方面，也着眼于设计工作的系统化、规范化管理，开始“建章立制”，明确法定地位、健全其管理机制、构建设计管理制度。

第三个阶段是“价值回归的城市设计”（2005—2014 年），这个时期的城市设计工作开始回归到人对城市生活本身的关注，越来越多地关注人与城市生活，不断积极回应社会与公众的需求和城市多元价值的诉求，解决复杂的城市问题，致力于提供创造性的解决方案。诸如深港城市 / 建筑双年展、公共空间系统、户外广告、绿道网、后海中心区城市设计、深圳湾 15km滨海休闲带等大量的城市设计实践相继开展。

第四个阶段是“关注品质活力的城市设计”阶段（2015 年至今）。2015 年，中央城市工作会议指出加强城市设计的重要性，提出了全面开展城市设计的要求，同年，住建部城市设计现场会及城市规划改革大会在深圳召开。2017 年，深圳成为第一批城市设计试点城市，随后，深圳重点针对深圳当前“山海不显、品质不高、精品不多、个性不足”等问题，启动了“6+2”城市设计行动，还成立了中国第一个行业学委会（深圳市土木建筑学会城市设计专业指导委员会），发布了重点地区总设计师制度等。

这一阶段的城市设计，在运作体系建设、技术体系、与法定规划的传导衔接以及精细化管理方面都趋于成熟，是建立在“人民日益增长的美好生活向往” 基础上的技术、制度和价值等维度的全面创新，城市设计开启了引领城市品质活力提升的新阶段（图 4）。

图4 深圳城市设计发展历程

03

深圳城市设计实践的线索

深圳的城市设计通过在设计范式、运作体系、传导机制以及价值理念等方面的积极探索，以及在实践中的不断发展、完善，逐渐走在我国城市设计行业发展的前列，受到国内外各界的广泛认同。

3.1  从空间形态到人居环境系统设计，城市设计的范式不断演进

1986 年，华侨城集团邀请孟大强先生主持华侨城的规划设计，“花园城市”、尊重自然、营造人文环境的设计理念，高质量的实施成果，对深圳的城市设计具有深远的影响。

1987年，英国陆爱林戴维斯规划公司发布的《深圳城市规划研究报告》，是第一次真正意义上运用城市设计方法进行总体空间形态的秩序建构，并对福田中心区中轴线的三维空间形态进行了设计构想。之后，园岭、八卦岭、体育中心等一系列蓝图式城市设计项目相继出现。城市设计的实践更多地以实体空间的设计为主，是通过设计建筑来设计城市。

宏观层面，在 1986 版总体规划中，预留福田中心区、奠定带状组团的初始特区空间骨架等，就带有明显的城市设计思维。在 1996 年版总体规划中，特区背山面海的组团特色格局得以继承，并且第一次出现了城市设计专项研究，滨海特色、山水自然景观、城市鱼骨状轴线景观系统以及空间形态秩序基本形成。

随后，1998 年编制的《深圳经济特区整体城市设计》，成为全国最早单独编制的整体城市设计之一。通过研究城市领域、路径、节点等城市要素，塑造组团及重点区块的城市特色，提出城市重点片区的特色指引。

2000年后，龙岗区、宝安区、光明新区等分区层面的总体城市设计相继编制，城市设计体系逐步完善。在 2010 版总体规划修编时，总体城市设计的范围第一次从“特区”扩展到“全域”，网络组团空间结构得以继续优化，并确定了前海中心、福田—罗湖双中心，在分区层面细化、落实整体秩序的思路被明确下来。

之后，南山生态科技城，留仙洞总部基地、光明绿环、深圳坪地国际低碳城、深圳金威啤酒厂等一系列低碳生态、产业转型、创新空间的规划设计开展。这一时期的城市设计越来越关注人和城市生活，面向多元诉求，解决复杂的城市问题，提升公共空间与城市环境，通过多学科协同、集群设计，供给高品质城市空间产品，建立公共参与和协商机制。

从服务于招商引资的重点地区、地块的空间设计方案，到城市总体空间秩序、山水空间格局和城市风貌的塑造；从总体城市设计到分区城市设计；从关注实体空间形态的设计到注重经济规律、关注人文和生活诉求，通过综合手段解决复杂的空间问题，形成高品质、共建共享的规划设计机制。城市设计的范式不断演进，城市设计技术体系也逐渐完整。

3.2  从技术理性到制度理性，城市设计的运作系统建设

深圳城市设计的经验很大程度上依赖于管理机构、制度的建设。

1994年，深圳市规划国土局城市设计处（中国首个城市设计的管理机构）成立，并在各分局设立规划设计科，专职负责推动空间秩序管理、制度设计、规则设计和机制创新工作。

1998 年，《深圳市城市规划条例》颁布，我国最早以地方立法的方式确定了城市设计的法律地位，明确提出“城市设计分为整体与局部城市设计，城市设计应贯穿于城市规划各阶段……纳入到城市规划各阶段的城市设计成果，随规划一并上报审批”。

1997 至 2019年，技术指引（9 项）、管理规定（5项）、系统规划研究（14 项）三类共28 项城市设计系列标准相继颁布，极大地规范了城市设计编制和管理的程序（图 5）。

图5 深圳市层面城市设计技术指引、管理规定以及专项研究

2004 年，城市设计控制要求以独立章节的形式纳入《深圳市城市规划标准与准则》，成为地方标准的重要组成部分。

2009 年，深圳市规划管理部门将城市设计成果凝练为 “空间控制规划图”，作为规划许可和土地出让的要求。

2018 年，《深圳市重点地区总设计师制试行办法》颁布，总设计师为保障城市公共利益、提升城市形象和品质、实现重点地区精细化管理提供咨询意见，作为主管部门和建设管理部门行政审批和决策的重要技术依据，向建设管理部门提供技术协调、专业咨询、技术审查等服务。

在城市设计公共服务平台建设方面，深圳也取得了丰富的经验。

从2005 年首届“深港城市 /建筑双年展” 举办，至今已举办了七届，双年展已经成为深圳、香港交流城市问题、趋势判断和价值理念的重要活动。

此外， 2009 年，深圳市公共艺术中心成立，通过策划雕塑展等社会公共艺术活动关注城市生活环境。

2011 年，深圳还成立了城市设计促进中心，整合各方资源，举办设计交流和推广活动，组织设计竞赛、设计研究和学术活动，搭建政府、企业、公众交流沟通的重要平台。这些公共服务活动已经成为公众与城市设计发生实质性接触并参与进来的平台，有力地保障了城市设计价值、理念的群众基础。

总之，在城市设计概念尚不统一、国家层面法律法规欠缺的情况下，深圳的城市设计通过立法、机构建设、技术标准、制度建设以及公众参与，先行一步，积极探索运作体系，不断拓展城市设计边界，提升城市活力，强化场所认同感，丰富城市生活，形成了相对完整的城市设计运作体系。

3.3  城市设计向法定规划的传导和衔接

深圳的城市设计逐步向法定规划、政策文件、技术标准等法定规划体系延伸。1990版、1997版两版《深圳市城市规划标准与准则》，均体现了建筑间距、退让、限高以及公共开放空间等城市设计要素的管控要求。

 1998 年，《深圳市城市规划条例》确立了城市设计的法定地位，并从整体和局部两个层次明确了城市设计的要求，城市规划各个阶段的城市设计成果随规划一并报批。

2000 年《法定图则编制技术规定》同样明确提出“在文本和图表中，要有专门的章节控制城市设计的内容”。同年颁布的《详细蓝图编制技术规定》也提出将城市设计和详细蓝图相结合的要求。

2004版、2014 版两版《深圳市城市规划标准与准则》将城市设计纳入城市法规，明确了密度分区、公共空间、建筑控制及地下空间等管控要素。2012 年颁布的《城市更新单元规划编制技术管理规定（试行）》、2016 年颁布的《深圳市土地整备规划编制技术指引（试行）》也相继明确了城市设计的内容，均要求编制城市设计专题研究，相应的文本和图表要体现城市设计的城市空间组织、建筑形态控制、公共开放空间与慢行系统设计等内容，具备法定的效力（表 2）。

表2 城市设计在各法定规划管理平台中的体现

总之，深圳的城市设计通过不断地探索、磨合，逐步建立了与法定规划之间的衔接机制，实现了城市设计意图在法定规划中的有效传导，很大程度上保证了深圳城市设计的实效性。

3.4  关注空间品质和活力的城市设计

深圳的城市设计实践，始终体现着高质量设计、高品质管理的诉求。其中，以福田中心区城市设计和前海系列城市设计实践最为突出。

3.4.1 面向精细化管理的福田中心区城市设计

始于 1982 年的福田中心区系列规划是深圳城市设计的第一次完整实践。福田中心区承担了深圳城市中心首次西移的历史使命，其设计过程经过 30 年的不断演变和发展，积累了大量的规划设计和研究经验。

从 20世纪 80 年代的方案，到 90 年代的法定规划、设计方案，再到 2000 年后的一系列专项研究，贯穿全流程的街坊和地块设计，都体现了持续设计的特点。

1996 年，深圳市组织福田中心区核心地段（中轴线）城市设计国际咨询，吴良镛、周干峙、钟华楠、长岛孝一、加利 · 海克等众多享誉海内外的建筑、规划大师，就中心区城市设计的创造性、在地性、整体性、灵活性以及宜人性展开研究，美国李名仪 / 廷丘拉建筑师事务所、法国欧博公司、香港陈世民建筑事务所、香港华艺等知名设计公司都曾参与福田中心区的城市设计。

1998 年，美国SOM 建筑设计事务所主持 22、23-1街坊的城市设计，在各地块已经出让的情况下，协调各业主，重新组织 13地块的交通、景观秩序，调整公共绿地布局，落实公共空间、街道、临街界面、建筑退线和塔楼位置、高度、形式等控制要求。

改变法定规划以二维用地指标指导片区开发的方式；通过对空间形态、公共空间、活力界面的塑造，提升片区价值；设计成果转译为刚性管控和弹性引导条件，成为土地出让的直接条件，有效地控制了整体形态。福田中心区通过城市设计创造价值、提升价值，是一次开创性的地段型城市设计范例（图6至图9）。

图6 福田中心区规划建设大事记（1980—2010 年）

图7 22、23-1 地块城市设计中的调整

图8 22、23-1 地块城市设计方案三维空间管控转译（1）

图9 22、23-1 地块城市设计方案三维空间管控转译（2）

3.4.2 从精致设计、精细管控到城市品质和活力塑造的前海系列城市设计

前海系列城市设计是深圳综合规划、精致设计与精细管控的实践。作为引领湾区、面向世界的国家战略地区，前海承担着我国构建对外开放新格局的历史责任，也肩负着深圳第二次向西发展城市新中心、代表深圳高质量发展“样板”的历史使命。

2010 年，前海组织《前海地区概念规划国际咨询》，以城市设计谋划地区空间战略。享誉海内外的众多顶级设计公司提供了具远见、富创意且切实可行的概念性空间设计方案。

最终以国际视野和前瞻性的发展理念，确定了美国 James Corner Field Operations 设计中心提出的“前海水城”为中标方案，构想了一个以“水城 + 水廊道”为主骨架的空间结构。在随后的前海综合规划设计中，城市设计成为协同平台，统筹产业、交通低碳、环保等 16 个专业团队，致力于单元规划的精致设计与精细管控。

在精致设计、精细管控方面，以《前海城市风貌和建筑特色规划》和《前海深港现代服务业合作区第 2、9开发单元规划》（以下简称“第 2、 9 开发单元规划”）最为典型。

前海城市风貌和建筑特色规划通过制定总体、片区和地块三级风貌管控制度，细化管理风貌框架、通用规定、特色引导和定线定量控制四大类风貌要素及控制内容，旨在强化面向“土地出让、方案审查、专家评审、项目报批”的“前海规划建设实施指导文件”，解决缺乏精细化统筹管控、风貌难以落实等问题（图 10）。

图10 前海的三级风貌管控制度

而前海第 2、9 开发单元规划是前海合作区首个已实施的开发单元规划，是继 1998 年福田城市中心区城市设计后，更加多元、综合的规划设计实践，也是指导前海精细化管理实施的又一次开创性规划实践。

第 2、9 开发单元规划以“为人设计、为城市质量设计、为综合效率设计、务实设计”为导向，以高端人群人性化体验为公共框架设计主旨，充分发挥了城市设计对空间资源、支撑系统的先导配置作用。城市设计直接作为管控依据，通过精细的创意设计和精准的项目导控指引，实现高品质的单元开发。

2018 年编制的《前海城市新中心规划》是在建设中国特色社会主义先行示范区，跳出前海，谋划面向湾区、面向世界的城市新中心的背景下，在综合规划的基础上，以创造高质量发展和高品质环境为导向，全面提升新中心服务能级和品质的一次继往开来的战略性蓝图设计；是在精细化管理和精细化管控的基础上，强化城市品质和活力塑造的城市设计实践。通过营造世界级吸引力的高品质生活圈，实现从“现代服务业集聚区”到“城市新中心”的进化（图 11）。

图11 前海新中心活力系统规划图

总之，从“综合规划”“城市风貌和建筑特色规划”到“单元规划”“新中心规划”，前海系列规划的城市设计实践，逐步实现了从精致设计、精细管控到城市品质、活力塑造的转变。这些实践在城市设计编制、实施体系、成果形式等方面都进行了积极的探索，是目前深圳最先进的城市设计探索和创新，也是对深圳城市设计实施内容的完善与深化，更是对城市设计理论内涵的不断提升。

04

结语

回顾深圳城市设计 40 年发展历程，无论是萌芽感性阶段、规范理性阶段、价值回归阶段，还是品质活力营造阶段，均体现了深圳这块改革开放“试验田”所独具的求真务实、开拓创新精神。

规划设计范式的完善、运作体系的保障、与法定规划的有效传导和衔接，以及关注城市品质和活力的塑造，始终是贯穿城市设计发展的重点。

正是通过不断的实践，改进设计技术、完善设计范式，才使得深圳的城市设计能够持续地领先，积累了可供借鉴的实践经验；同样，也得益于较早地探索城市设计立法，以及城市设计管理机构、管理制度和配套政策的保驾护航，深圳的城市设计实践才得以快速、稳步的推进；也因为与与地方标准、法定规划的有机衔接。确保了城市设计成果对建设管理的有效指导；更是因为多年来空间设计的精细化研究、设计管控经验的长期沉淀以及对城市环境品质的有效干预，才使得城市设计研究的方法具有了持久的生命力（图 12）。

图12 深圳城市设计发展线索

当前，在国土空间规划和城市设计的概念关系尚不清晰、城市设计的法定管控要素尚不明确的背景下，城市设计的灵活性、创造性与法定规划管理的刚性、稳定性之间的矛盾，仍是有待继续探讨的关键问题。庆幸的是，深圳在这方面已经积累了大量的理论与实践经验。

在“以人民为中心”“生态文明建设”理念下的新型城镇化时代，城市设计应顺应时代需要，贯彻国家建立全域全要素国土空间用途管制制度的要求，主动肩负起维护“人类命运共同体” 的历史使命，提高城镇建设水平，塑造城乡风貌特色，规范规划建设管理，不断完善有关的新方法、新技术、新手段，切实改善居民环境品质，营造环境友好、品质优良、和谐有序的人居环境。

推荐阅读